Lastensuojelun avo- ja sijaishuollon palveluiden tulosperusteinen hankinta: dynaaminen toimittajarekisteri – Case Oulun kaupunki

TAUSTATIEDOT

Hankkija

Kunta

Hankinnan kohde

Lastensuojelun avo- ja sijaishuollon palvelut

Hankinnan arvo

130 miljoonaa euroa

Hankinnan tavoite

Oulun kaupunki kilpailutti lastensuojelun avo- ja sijaishuollon palvelut vuoden 2018 aikana. Hankinta toteutettiin hankintalain 21 §:n mukaisena hankintayhteistyönä. Lastensuojelupalveluiden hankinnan valmisteluprosessi toteutettiin yhdessä ja yhteistyössä Pohjois-Pohjanmaan kuntien ja kuntayhtymien kanssa. Sopimus alkoi vuoden 2019 alusta ja jatkuu vuoden 2021 loppuun saakka. Tämän jälkeen on mahdollista käyttää 1+1 vuoden optiot. 

Kilpailutuksen tavoitteena on lastensuojelupalveluiden hankinta tulos- ja vaikutusperusteisella tavalla, mikä mahdollistetaan muun muassa kannustinjärjestelmän ja optiona olevan kehittämispalvelun käyttöönotolla. Hankinta toteutettiin kokonaisuudessaan kaikkien hankintaan osallistuvien hankintayksiköiden nimissä ja niiden puolesta, vaikka käytännössä Oulun kaupunki toteutti hankintamenettelyn.

Oulun kaupunki tekee vuosittain päätöksen palveluntuottajien hyväksymisestä hankintamenettelyyn sekä suorittaa tarjousvertailun ja tekee sitä koskevan päätöksen. Tämän jälkeen kukin hankintayhteistyössä mukana oleva Pohjois-Pohjanmaan kunta ja kuntayhtymä allekirjoittaa hankintasopimuksen. Hankintayhteistyössä mukana olevat kunnat ja kuntayhtymät tekevät hankintasopimuksen samansisältöisenä.

Hankintaan osallistuneet tahot ja toimijat

Pohjois-Pohjanmaan 10 kuntaa ja 4 kuntayhtymää: Haapaveden, Kuusamon, Kalajoen ja Oulun kaupungit, Kempeleen, Limingan, Lumijoen, Merijärven, Muhoksen ja Tyrnävän kunnat sekä Oulunkaaren kuntayhtymä, Peruspalvelukuntayhtymä Kallio, Peruspalvelukuntayhtymä Selänne ja Raahen seudun hyvinvointikuntayhtymä. Monetra (Cloudia ja Tarjouspalvelu) ulkopuolinen konsultti.

Hankinnan taustaa

Hankinta toteutetaan dynaamisena toimittajarekisterinä, joka tarkoittaa tilaajan itsensä suunnittelemaa, hankintalain periaatteiden mukaista, kaksivaiheista puitejärjestelyn kaltaista menettelyä hankinnan kohteena olevien palveluiden hankkimiseen. Halusimme, että palveluntuottajilla olisi vuosittain mahdollisuus tulla mukaan hankintaan eikä prosessia suljeta viideksi vuodeksi muilta toimijoilta.

Tilaaja voi muuttaa vuosittain toimittajarekisterin ehtoja seuraavilta osin: 

1. Palvelun enimmäishinta
2. Uudet palveluluokat
3. Siirtyminen palveluluokkakohtaiseen hinnoitteluun 
4. Siirtyminen vaikuttavuusperusteiseen hinnoitteluun yhdessä tai useammassa osassa tai palveluluokassa.

 Myös palveluntuottajalla on oikeus:

1. Muuttaa aiemmin tarjoamaansa palvelun hintaa
2. Muuttaa aiemmin tarjoamaansa palvelun laatua
3. Tehdä osallistumishakemus toimittajarekisterin uusiin ryhmiin, osiin ja palveluluokkiin
4. Täydentää aiemmin tarjottujen palveluluokkien erityisosaamisia uusilla erityisosaamisilla ja lisäresursseilla.

HANKINTAPROSESSI

Hankinnan valmistelu ja markkinavuoropuhelu

Markkinavuoropuhelutilaisuus työpajoineen järjestettiin 8.5.2018. Neljän työpajan aiheina olivat: 1) sijaishuollon palvelukuvaus, 2) avohuollon palvelukuvaus, 3) hankintamenettely, 4) kannustinmallit, hinnoittelumallit ja sitominen vaikuttavuuteen sekä mittarit.

Sote-johdon ja sote-valmistelijoiden yhteiskokous oli 15.5.2018. Oulun kaupungin hyvinvointilautakunnan info pidettiin 15.5.2018. Kilpailutusasiakirjat olivat kesäkuussa 2018 kommentoitavina kaikissa osallistuvissa kunnissa ja kuntayhtymissä sekä markkinavuoropuhelussa ilmoittautuneilla palveluntuottajilla. Osallistuvat kunnat ja kuntayhtymät päättivät kukin elokuussa 2018 hankintaan osallistumisesta ja kilpailuttamisasiakirjojen hyväksymisestä. Samalla osallistujat valtuuttivat Oulun kaupungin hyvinvointilautakunnan tekemään hankintamenettelyn perustamisen yhteydessä ja sopimuskauden aikana ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavat hankintapäätökset. Kilpailuttamisasiakirjat hyväksyttiin ja hankinnan käynnistämisestä päätettiin Oulun kaupungin hyvinvointilautakunnassa 21.8.2018. Hankintayhteistyösopimus allekirjoitettiin syyskuussa 2019 hankinnan mukanaolijoiden kanssa. Osallistumispyyntö julkaistiin 21.9.2018 HILMASSA ja osoitteessa tarjouspalvelu.fi.

Osallistumishakemuksia saapui 40 palveluntuottajalta, ja tarjouspyyntö lähetettiin 32:lle pakolliset soveltuvuusvaatimukset täyttävälle palveluntuottajalle. Tarjouksia saapui 44 yhteensä 31 eri palveluntuottajalta, sillä osa palveluntuottajista lähetti useamman tarjouksen, koska jokaisesta palveluyksiköstä (avo tai laitos) tuli lähettää oma tarjouks. Hankintaan hyväksyttiin 31 palveluntuottajaa. Hankintapäätös Oulun kaupungin hyvinvointilautakunnassa tehtiin 18.12.2018. Valmis sopimuspohja oli palveluntuottajien nähtävillä jo tarjousvaihetta avattaessa, joten sopimusneuvotteluita ei käyty. Sopimukseen ei tehty muutoksia ennen allekirjoittamista. Palvelukuvaukset olivat osallistumishakemuksen liitteenä. Puitesopimukset astuivat voimaan ja palvelutuotanto aloitettiin 1.1.2019.

Hankinnan kohteen vaatimukset ja vertailuperusteet

Palveluiden keskeisenä vaatimuksena on lapsen osallisuus palvelun eri vaiheissa ja palveluntuottajan tuki asiakkaalle eri elämänvaiheissa kuten peruskoulun suorittamisessa ja itsenäistymistaidoissa sekä mielenterveyden ja päihteettömyyden tuki. Vaatimuksena on kuulua jokaisessa tarjotussa palvelussa vähintään yhteen palveluluokkaan. Palveluluokkaan hyväksyttäessä palveluntuottajan tulee täyttää kriteereitä henkilöstön tutkinnoissa, lasten ja perheiden työkokemuksessa sekä palveluluokkakohtaisissa erityisosaamisissa. 

Vertailuperusteena ovat hinta 80 % ja laatu 20 %. Laatupisteitä saa 70 % ylittävältä osuudelta pysyvistä työsuhteista. Vertailun kohteena on asiakaskohtaisen palvelun välittömään toteutukseen osallistuvien työntekijöiden työsuhteiden pysyvyys tarjotuissa yksiköissä ja avohuollon palveluissa. Soveltuvuusehdot ja yleiset vähimmäisvaatimukset täyttäneille ehdokkaille lähetettiin tarjouspyyntö, johon vastaamalla ehdokkaat jättivät lopullisen tarjouksensa. 

Palveluntuottajan tulee ottaa käyttöön palvelun laatua ja vaikuttavuutta tarkasteleva Finnish Consulting Groupin (FCG) Arvoa-mittaristo. 

Sopimusehdot

Sopimusehtoina ovat soveltuvin osin Julkisten hankintojen yleiset sopimusehdot palveluhankinnoissa (Jyse 2014). Lisäksi sopimuksessa on sanktioehtoja, jos palveluntuottaja ei täytä kriteereitä henkilöstön vähimmäisvaatimuksista, palvelun henkilöstöä koskevaa mitoitusta, palvelujaksolle nimetty henkilö vaihtuu kesken palvelujakson ilman hyväksyttävää syytä, palveluntuottaja käyttää perehdyttämätöntä sijaista tai palveluntuottaja ei korvaa sovitussa ajassa menetettyä erityisosaamista tai työkokemusta. 

Tilaajalla on mahdollisuus ottaa käyttöön myös vaikuttavuusperusteinen hinnoittelu, mikä tarkoittaa sitä, että osa hinnasta sidotaan palvelukuvausten tarkoittamaan toimintakykymittarin tulosten mukaiseen vaikuttavuuteen. Tällöin toimintakykymittarin tuloksiin voidaan sitoa vuosittain enintään 5 % hinnasta, ja tämän jälkeen vuosittain enintään 5 % hinnasta siten, että vaikuttavuuteen sidottu hinnan osa voi olla enintään 15 % palvelun arvonlisäverottomasta hinnasta.

Mahdolliset haasteet

Perhetyöhön ei saatu ensimmäisenä vuonna riittävästi palveluntuottajia. Toisena vuonna perhetyön maksimihintaa nostettiin ja mukaan tuli uusia palveluntuottajia. Vaadittua työkokemusta alennettiin toisena vuonna sekä avo- että laitospalveluissa kahdesta vuodesta vuoteen, koska palveluntuottajilla oli vaikeuksia rekrytoida riittävästi vaatimukset täyttäviä työntekijöitä. 

Cloudiassa ei ollut ensimmäisenä vuonna kaikkia tarvittavia työkaluja, jotka olisivat nopeuttaneet prosessia. Ensimmäisenä vuonna palveluntuottajien sijajärjestystä ja pistetaulukoita ei saanut Cloudiasta vaivatta käyttöön. 

Hyödyt / Tulokset / Vaikutukset

Hankinta yhtenäisti maakunnan lastensuojelun palveluita, ja avo- ja sijaishuollon palveluille luotiin yhtenäiset palvelukuvaukset sekä ehdottomat laatuvaatimukset. Lasten yhdenvertaisuus lastensuojelussa parani, ja hankinnassa päästiin tavoitteeseen.

Uusi prosessimainen hankintojen toimintatapa edellyttää jatkuvaa työskentelyä, sillä on pohdittava muun muassa palveluiden toteutumista ja vastaavatko palvelut asiakkaiden tarpeita. Vuoropuhelu palveluntuottajien kanssa on myös tiiviimpää. Aikaisemmin hankinnan jälkeen seuraava vaihe oli vasta kun tehtiin uusi hankinta. Aikaa saattoi kulua jopa viisi vuotta, ja asiakkaiden palvelutarpeet ja hankittava palvelu eivät enää vastanneet tarkoitusta.

Kuntien hinnoittelukäytännöt yhdenmukaistettiin ja asiakaskohtaisten sopimusten osuus on vähentynyt. 

Hankintasopimuksen aikana on seurattu sopimusten noudattamista. Vuosittain aukeava hankinta mahdollistaa nopeammat muutokset hankinnan edellyttämällä tavalla. Lastensuojelussa tapahtuu nopeita muutoksia, joten vuosittainen sykli on toimiva.

Palveluiden vaikuttavuuden arviointi ei ole toteutunut toivottavalla tavalla, sillä FCG:n Arvoa-mittari ei ole tullut laaja-alaiseen käyttöön mittarin kehitystyöstä johtuen.

Mahdolliset jatkotoimenpiteet

Tapaamme palveluntuottajia vuosittain yhteisissä koulutustilaisuuksissa. Kehittämispalvelu otetaan käyttöön vuonna 2020.

Hankinnan seuraamisessa selvisi, että laitoskustannukset pienentyivät vuonna 2019 verrattuna vuoteen 2018, eli hankinnalla saatiin kustannusvaikuttavuutta.

Hankkijan kommentti

Olemme kehittäneet dynaamista hankintaprosessia, esimerkiksi VPL-asumispalveluiden ja kuljetuspalveluiden hankinnat on tehty hieman eri tavalla. Pitkäaikaisten palveluiden hankinnassa on hankinnan avautumisvaihetta mm. pidennetty, sillä asiakkaiden palvelutarpeet eivät muutu yhtä nopeasti kuin lastensuojelussa. Sähköisten työvälineiden käyttöönottoa on parannettu, ja Cloudian taipuminen dynaamiseen hankintaprosessiin on edellyttänyt paljon työtä. Nyt sopimukset saadaan allekirjoitettua sähköisesti, ja ne voidaan siirtää suoraan viralliseen asiakirjahallintajärjestelmään.

Keinot kiertoon

Hankintaan kannattaa kohdentaa paras mahdollinen asiantuntijatyö (erityislainsäädäntö ja hankintaosaaminen), palveluiden käyttäjät (kokemusasiantuntijat), työntekijät ja palveluntuottajat. Tähän panostaminen kannattaa, jotta hankinta on hyvä laadultaan ja vaikuttavuudeltaan. Pelkkä hankintaosaaminen ei riitä.

Lisätietoja

Tavoitteena on ollut, että asiakkaat saavat palvelutarpeelleen parempaa vastetta. Lastensuojelun ja sosiaalihuollon sosiaalityöntekijät valitsevat asiakkaan palveluntuottajan palveluluokan mukaisesti.

Yhteyshenkilö

Sanne Pihlajamäki

lastensuojelun asiantuntija

0447036200

sanne.pihlajamaki@ouka.fi