Vaikuttavuustavoitteiden problematiikka

Hiljattain julkistetussa kansallisessa julkisten hankintojen strategiassa julkisille hankinnoille ehdotetaan vahvempaa roolia yhteiskunnallisten tavoitteiden saavuttamisessa. Nämä kestävyyteen ja innovatiivisuuteen liittyvät tavoitteet liittyvät myös KEINO-osaamiskeskuksen rooliin strategian edistämisessä. Vaikuttavuuden tavoittelussa nähdään potentiaalia, mutta myös haasteita. Onkin tärkeää, että sekä mahdollisuudet että haasteet ovat hyvin tiedossa, kun kansallista strategiaa lähdetään edistämään. 

Uhkana on nähty muun muassa ilmastotavoitteiden ja työllisyyden parantamisen liittäminen julkisiin hankintoihin (esim. Julkisten hankintojen avulla vaikuttaminen ei ole ongelmatonta |Akateeminen talousblogi 2.10.2020). Vaikuttavuustavoitteiden kytkemisen hankintoihin nähdään sisältävän vakavan riskin siitä, että ne alentavat hankintojen tehokkuutta ja vähentävät ennestäänkin niukkaa kilpailua. Hankinnoilla vaikuttaminen sisältää kuitenkin laajempia mahdollisuuksia kuin ylimääräisten sosiaalisten tai ekologisten kriteerien liittämisen kilpailutuksiin. Onkin tärkeää, että strategian taustalla oleva vaikuttavien hankintojen logiikka on ymmärrettävä, jotta siitä voidaan käydä yhteistä keskustelua. 

Hankintojen moninaiset vaikuttavuustavoitteet 

Hankinnan vaikuttavuus syntyy pääosin sen ensisijaisten tavoitteiden kautta. Julkisella palvelulla on aina vaikuttavuustavoitteita, joiden toteuttamista kukin hankinta palvelee. Sieltä käsin määritellään hankinnan kohde ja siihen liittyvät laatuvaatimukset. Kilpailutuksessa ne voidaan huomioida monella tavoin: hankinnan kohteen kuvauksessa, teknisissä ja toiminnallisissa vaatimuksissa, vähimmäisvaatimuksina, tarjousten vertailuperusteina ja sopimusehtoina. Pyrkimys vaikuttavuuteen ei tarkoita pelkästään uusien lisävaatimusten esittämistä, vaan ennen kaikkea vaikuttavuudeltaan mahdollisimman hyvien ratkaisujen hankintaa parhaalla hinta-laatu-suhteella.  

Hankinnan päätavoitteiden kannalta toissijaisten lisävaatimusten mekanistiseen asettamiseen voi sisältyä riskejä. Lisävaatimukset voivat nostaa hintaa ja vähentää erityisesti pk-yritysten kiinnostusta osallistua tarjouskilpailuun. Ekologisesti ja sosiaalisesti kestävät ratkaisut ovat kuitenkin usein muiltakin ominaisuuksiltaan erilaisia kuin tavanomaiset ratkaisut: ne ovat innovaatioita, jotka ovat ”uudenlaisia osaamisen kombinaatioita”.   

Vaikuttavuuden moniulotteisuus ilmenee esimerkiksi sähkökäyttöisten bussien hankinnassa. Sellainen on käytössä päästötön ja käyntiääneltään hiljainen, mutta kulkee lyhyemmän etäisyyden latausten välillä ja sen akun lataaminen kestää pidempään kuin dieselbussin tankkaus. Hankintahinta on korkeampi, mutta käyttökustannukset vastaavasti pienemmät. Hyöty-kustannus-suhde on tilannekohtainen monen muuttujan yhtälö, ei yksinkertainen tuotevertailu tavanomaisen ja ekologisemman tuotteen välillä. Eri kriteerit voivat kuvata saman strategisen tavoitteen eri osa-alueita. Puhdas kaupunki-ilma, alempi melutaso ja pienempi hiilijalanjälki ovat keskeisiä liikennepoliittisia tavoitteita joukkoliikenteen palvelusuoritteiden rinnalla. Ero ensisijaisten ja toissijaisten tavoitteiden välillä ei aina ole selväpiirteinen.  

Julkisen sektorin valta asiakkaana 

Päällekkäisten ohjausvälineiden välttäminen ilmastopolitiikassa on tärkeä periaate, kuten kirjoituksessa esitetään. Esimerkiksi päästökaupan piiriin lukeutuvien sektorien, kuten sähköenergian, hankintoihin kohdistuu siten vähemmän painetta soveltaa kestävien hankintojen kriteereitä. Huomattava osa merkittävistä hankintasektoreista on kuitenkin edelleen tällaisten ohjausinstrumenttien ulkopuolella. Näitä ovat muun muassa julkinen rakentaminen, jätehuolto, vesihuolto ja liikenneväyläinvestoinnit. Tilanteessa, jossa esimerkiksi hiiliveron käyttöönotto ei ole näköpiirissä, olisi lyhytnäköistä jättää myös vähemmän täydelliset vaikutuskeinot käyttämättä. Ekologiset kriteerit käsittävät myös muita ympäristötavoitteita kuin hiilijalanjälki, kuten tuotteen elinkaaren materiaalijalanjälki, ravinnekierto sekä veden, maaperän ja ilman laatu.  

Julkinen sektori on eräillä toimialoilla niin merkittävä ostaja, että sillä on suuri vaikutusvalta koko alan yritysten investointeihin, uudistumiseen ja tuottavuuden nostamiseen. Tällaisissa tilanteissa mahdolliset kilpailuhaitat eivät eroa merkittävästi yleisten velvoitteiden asettamisesta sääntelyn kautta. Esimerkiksi uusiomateriaalien käyttö väyläinvestoinneissa on riippuvaista valtion ja kuntien hankinnoissa soveltamista vaatimuksista. Muu markkina, joka asettaisi alan yleisen vaatimustason, on varsin pieni. Julkisen kysynnän dominoimilla aloilla valtion ja kuntien hankinnoilla voidaan normiohjausta joustavammin esittää vaatimuksia paremmista ja ekologisesti kestävämmistä tuotteista ja palveluista. 

Julkisen sektorin markkinavoimalla voi olla mahdollista muuttaa tarjontapuolen markkinaa myös luomalla ja vakiinnuttamalla alalle uusia laatustandardeja. Tästä hyvä esimerkki on yhteishankintayksikkö Hanselin yhteistyössä Finnwatchin kanssa laatimat kestävyyskriteerit tietokonehankintoihin. Kriteereihin sisältyy muun muassa pakkotyön ja konfliktimineraalien kieltoon liittyviä ehtoja, joita olisi vaikea säädellä yksinomaan kansallisella tai eurooppalaisella regulaatiolla läpi globaalin arvoketjun. Ostovoimaansa käyttäessään julkisen hankkijan tulee tuntea markkinatilanne hyvin ja käydä vuoropuhelua yritysten kanssa realistisen vaatimustason löytämiseksi. Tässä tapauksessa markkinat olivat valmiit ottamaan laadulla kilpailemisen haasteen vastaan. Laatustandardi on nyt muidenkin hankkijoiden sovellettavissa ilman suuria transaktiokustannuksia.  

Laadun huomioinnin tärkeys 

Valtaosa julkisista hankinnoista kohdistuu muun tyyppisiin kuin pitkälle standardoitujen tavaroiden hankintoihin. Karhunosan muodostavat palveluhankinnat ja rakennusurakat. Niissä haasteena on pikemminkin ollut kilpailutuksen voimakas painottuminen hintaan laadullisten kriteerien kustannuksella. On mahdollista, että alhainen osallistumisaste tarjouskilpailuihin on osittain seurausta repivästä hintakilpailusta, jonka yritykset arvioivat kaventavan mahdollisuuksia kannattavaan liiketoimintaan.  

Hintaa painottavissa palveluhankinnoissa laatu on pyritty tyypillisesti varmistamaan yksityiskohtaisella teknisten vaatimusten määrittelyllä. Tämä kaventaa tarjoajien liikkumavaraa tehokkaimpien tuotantotapojen ehdottamiseen. Ratkaisua dilemmaan ei nähdäksemme kannata hakea laatuvaatimusten heikentämisestä, vaan siirtymisestä lisääntyvissä määrin toiminnallisten ja tulospohjaisten vaatimusten soveltamiseen. Ne jättävät tarjoajille vapausasteita innovatiivisiin ratkaisuihin kustannustehokkuudesta tinkimättä. Yhdistettyinä sopimuskannusteisiin voidaan palveluntuottajat saada kilpailemaan laadulla. Tulospohjaisena kriteerinä voi tietyissä tapauksissa toimia palvelun vaikuttavuus asiakkaalle. Esimerkkinä voidaan mainita vanhusten kotihoidon palveluhankinta, jossa asiakkaan toimintakyky kuntoisuusindeksillä arvioiden toimii tulosmittarina.  

Kilpailua innovaatiomyönteisillä hankinnoilla 

Kilpailun lisääminen julkisissa hankinnoissa on ehdottoman kannatettava tavoite, joka tulee huomioida otettaessa uusia hankintamenettelyjä käyttöön. Tehokas keino siihen on parantaa mahdollisuuksia innovatiivisten tuotteiden ja ratkaisujen tarjoamiseen. Sen tulisi kattaa sekä vähittäiset eli inkrementaaliset innovaatiot, jotka näyttäytyvät tyypillisesti laadun tai tehokkuuden parantumisena, että radikaalit innovaatiot eli uudet tuotteet, jotka sisältävät yleensä aivan uusia ominaisuuksia. Olennaista on varmistaa, ettei innovatiivisia ratkaisuja lähtökohtaisesti suljeta pois ja niitä on ylipäänsä mahdollista tarjota. Tämän voidaan olettaa lisäävän kilpailun mahdollisuuksia, kun kilpailutukseen voi osallistua erilaisilla ratkaisuilla.  

Kilpailun huomioimisen ei kuitenkaan tarvitse estää pyrkimyksiä kasvattaa hankintojen laajempaa vaikuttavuutta. Olennaista on määritellä hankintojen tarve ja kohde lähtien julkisen palvelun vaikuttavuustavoitteista, tuntea perusteellisesti markkinat ja niiden tarjoamat mahdollisuudet, mukaan lukien uudet innovaatiot, ja sovittaa hankintamenettely kuhunkin tilanteeseen soveltuvaksi. Tarkoituksenmukaisten hankintakriteerien käyttökelpoisuutta pitäisi arvioida suhteessa markkinatilanteeseen. Tämä vaatii kaikissa tilanteissa hyvää ymmärrystä toimittajakentästä.  

Tutkimusta hankinnoista ja niiden yhteiskunnallisista vaikutuksista todella tarvitaan lisää. Tapausanalyysien lisäksi on tarve tilastollisten aineistojen kokoamiseen ja analysointiin vaikutusten tunnistamiseksi. Vaikuttavuusnäytön puuttumisen ei kuitenkaan pitäisi estää uusien vaikutuskeinojen käyttöä. Sen sijaan kannattaa rakentaa tutkimusavusteisia kokeiluja, joissa politiikkainstrumenttien vaikutuksia päästään arvioimaan täsmällisiin tietotarpeisiin kerätyn datan avulla.